Шлях децентралізації. Як живуть перші територіальні громади

Урядовці називають децентралізацію найбільш успішною з усіх реформ останніх років. Об’єднані територіальні громади стають на ноги, збільшують бюджети в рази та беруть на себе відповідальність. Які зміни відбулися у перших створених ОТГ на Сході і Заході країни? 

Івано-Франківщина. Старобогородчанська ОТГ

Продавчиня пані Надія на життя у Старих Богородчанах (близько 30 км від Франківська) не скаржиться, хоча вважає, що для пересічних громадян з моменту створення громади змінилося мало що.

«Нещодавно бачила кілька сюжетів про життя російських сіл, де нема води, а хати буквально розвалюються. Тож скажу вам — досить ще гарно ми живемо. Мені от не дуже вистачає грошей — отримую мінімальну зарплату. Хотіла б десь тисяч шість, але не знаю, де їх взяти. А якщо й матиму стільки, то навіть не знаю, що робитиму з такими грошима», — замислюється жінка.

Деякі покращення пані Надія все ж помітила — у Старих Богородчанах частково відремонтували дорогу, купили новий сміттєвоз та сміттєві баки, а у центрі облаштували зону відпочинку.

«Дітям тепер є де бігати, молоді є де цілуватися. Але люди часто не цінують те, що їм дають. От поставили всюди ті нові гарні баки, але все одно смітять. Зранку пройдусь селом і бачу пляшки, інше сміття. Невже так важко до урни кинути?» — обурюється пані Надія.

Покупателька пані Наталя просить продавчиню дати товар у борг, бо «зарплату затримали». Та записує у зошит горілку і оселедець. Поки покупки зважують, пані Наталя жаліється. І теж вдається до порівнянь.

«Вічна проблема — погані дороги, хоча це ще як подивитись. Я от родом із Сумщини, то порівняно з нашими дорогами у вас тут ще справжні автостради!» — певна вона.

Дороги в громаді різні — нові бетонні, старі латані асфальтові або й просто ґрунтові. Місцеві мешканці часто їздять ними на велосипедах — на город, у магазин чи до родичів. Відстань між п’ятьма селами, що входять до складу ОТГ (Старі Богородчани, Нивочин, Лесівка, Скобичівка та Гринівка), складає 5-10 кілометрів, а сусідні Богородчани та Старі Богородчани розділяє лише ріка.

«​Ось вона, влада»

Перші вибори в ОТГ на Франківщині відбулися 25 жовтня 2015 року. На шлях децентралізації стали Верхнянська, Печеніжинська та Старобогородчанська громади. Остання є найменшою з усіх за площею — 83 квадратних кілометри. Населення громади — 6100 людей.

На виборах 2015-го місцеві мешканці підтримали Ярослава Здерку. Протягом 12-ти років він був сільголовою Старих Богородчан. 

«Рішення створити об’єднану громаду ми прийняли майже зразу після старту реформи, — згадує Ярослав Здерка. — Було зрозуміло, що передача влади та повноважень на місця — це шлях у майбутнє. Недовіра людей до вищих щаблів влади завжди створює перешкоди для розвитку держави. Розподіл фінансів у міністерствах та обласних департаментах вбиває бажання працювати на місцях. А коли я зараз ходжу по вулицях села і говорю з людьми, вони розуміють — ось вона, влада, прямо біля нас».

Спочатку йшли обговорення між сільськими головами, членами виконкому та депутатами. Дехто побачив у реформі позитив, частина депутатів поставилась до реформи байдуже, а хтось був налаштований проти. Згодом стало очевидно, що рух вперед є неминучим, села об’єдналися в громаду — і за ці три роки люди, на думку сільголови, відчули, що можуть брати участь в житті ОТГ.

«Суть тут навіть не у фінансах як таких — суть в зміні ставлення. Депутати дуже активні: подають пропозиції і проекти, беруть участь у всіх програмах. Ми навіть на міжнародний рівень вийшли, до нас прийшли донори, які хочуть працювати не з міністерствами, а з громадами», — пояснює Здерка.

«Але завжди є кілька відсотків людей, які кажуть, що все і завжди не так, що б ти не робив. Вони вимагають для себе всього, не роблячи при цьому нічого. Десь стільки ж є розумних і відкритих людей, які хочуть змін і втілюють їх в життя. А основна маса людей, відсотків 70 чи більше, хочуть просто стабільності і тиші. Але треба розуміти — ніякий чиновник з Києва не приїде до нас прибирати територію і копати канави, всім цим маємо займатись саме ми», — додає голова ОТГ.

Зроблене і заплановане

У 2015 році бюджет п’яти сіл складав 1,7 мільйона гривень, зараз громада планує вийти на 8 мільйонів власних надходжень, адже доходи зросли вчетверо. Приблизно половина з цих грошей йде на управлінський апарат. Решту витрачають на розвиток сіл, додаючи ці кошти до інфраструктурної субвенції.

«Сумарний річний бюджет наших сіл складав менше двох мільйонів. У 2018 році бюджет громади зі всіма субвенціями складає близько 42 мільйонів, плюс маємо міжнародні проекти і гранти. Найбільше джерело доходів — податок на доходи фізичних осіб. Маємо сонячну електростанцію, яка дає близько мільйона на рік. Є сплата акцизу, молокозавод та пекарня, а також дрібні виробники будівельних матеріалів, лісозаготівельники. Малий бізнес активно розвивається», — описує голова громади фінансову сторону її життя.

За три роки існування в ОТГ відкрили денний стаціонар амбулаторії сімейної медицини, укріпили берег річки в Нивочині, розпочали будівництво моста й капремонти шкіл, медичних закладів та будинків культури.

Старобогородчанська ОТГ першою в області відкрила власний Центр надання адміністративних послуг. У селах збудували три дитячі майданчики, відкрили тренажерний та конференц-зали.

«До реформи цілий район за рік не відкривав стільки нових об’єктів та закладів, скільки ми зараз відкриваємо в одній нашій невеликій громаді, — радіє голова ОТГ. — Маємо сучасний автомобіль швидкої допомоги, відкрили пожежне депо та поліцейську станцію, де працюватимуть двоє дільничних. За проектом DOBRE (USAID) нещодавно отримали новий сміттєвоз вартістю понад 2 мільйони гривень. Закупили 1000 сміттєвих контейнерів для кожного домогосподарства, проводимо роботу серед людей про важливість роздільного збору сміття, бо ж хочемо зберегти природу чистою. Десь до половини сміття можна не викидати, а сортувати та переробляти». 

Майже у всіх закладах ОТГ вже замінили вікна на енергозберігаючі. За останні три роки в Старобогородчанській громаді збудували п’ять кілометрів бетонної дороги. Всього ж на території громади — 40 км кілометрів доріг. 

«Ми започаткували бюджет участі. Тож тепер люди, які мають якусь проблему чи побажання, можуть об’єднатися та показати шлях вирішення, після чого ОТГ профінансує їхній проект. При цьому буває так, що ми даємо гроші лише на матеріали, а роботу можуть виконати і самі наші люди, щоб зекономити бюджетні кошти, і використати їх на щось інше. Тут ще такий фактор: якщо людина своїми руками робила якусь лавочку, то потім вона її точно не буде нищити, і ще й простежить, щоб інші того не робили», — додає голова громади.

У найближчих планах Старобогородчанської ОТГ — робота над економічним розвитком. Люди хочуть заробляти на землі, планують створення кооперативу й закупівлю обладнання.

«Хочемо поставити міні-завод з переробки ягід. Інша сфера, яку хочемо розвивати, це туризм, зокрема, приватні садиби та місця для відпочинку. Ми, з одного боку, недалеко від Івано-Франківська — це означає, що втомлені шумом міста люди будуть їздити сюди, щоб відпочити. А з іншого — наша громада лежить на шляху від обласного центру до Карпат, тож туристів не бракуватиме, якщо обладнати все потрібне для них», — описує переваги розміщення громади Ярослав Здерка.

Серед проблем ОТГ, які згадує голова громади, — брак кадрів через виїзд громадян за кордон і суперечливість законодавства.

«Йдеться про передачу земель за межами населеного пункту. Сьогодні ми можемо передавати землю лише сільськогосподарського призначення. А якщо мова йде про щось інше — наприклад, землю для учасників АТО, то маємо серйозні проблеми бюрократичного плану. Я вже два роки не можу дати бійцям землю через складності в переоформленні, також є проблеми в питаннях містобудівної документації та нотаріату. Потрібне спрощення бюрократичної системи», —  підсумовує голова Старобогородчанської ОТГ.

Опір опорній школі

У громаді більше півтисячі учнів. Є школа і дитячий навчальний заклад у селі Старі Богородчани, школа в селі Гринівка та три навчально-виховні комплекси в Нивочині, Скобичівці та Волосівці.

«Опорну школу ми ще не створили, бо є певний опір з боку громадськості, вчителів та депутатів. Ми продовжуємо вивчати це питання. Це делікатне питання, деякою мірою навіть політичне. Люди бояться закриття шкіл, старости виступають проти», — розповідає Юрій Стефанишин, заступник голови Старобогородчанської ОТГ.

Укомплектовану школу зручніше утримувати, дітей легше довозити, але це повинні зрозуміти і батьки, і вчителі, підкреслює Стефанишин.  

«Ми встановили практично у всіх освітніх закладах твердопаливні котли, відкрили нову дошкільну групу на 28 дітей та готуємось відкривати ще дві, — перераховує досягнення Стефанишин. — Для реформи «Нова українська школа» вже придбано всі меблі та дидактичні матеріали, а от всієї комп’ютерної техніки ще немає: потрібно придбати ще три комплекти, щоб забезпечити ноутбуками та проекторами всі перші класи».

На території громади є амбулаторія та чотири фельдшерсько-акушерські пункти.

Амбулаторія перебуває у стадії реформування, створено некомерційне комунальне підприємство. Сімейні лікарі активно заключають договори з жителями громади, і вже майже половина мешканців Старобогородчанської ОТГ визначилась з лікарем.

«Суттєво покращилась матеріальна база. Відремонтували ФАПи та амбулаторію. За півтора мільйони грантових коштів придбали сучасний автомобіль швидкої, а за власні гроші — аналізатор крові, ЕКГ-апарат. Добудовуємо другий поверх амбулаторії, щоб розширити приміщення, відкрити там кілька палат денного стаціонару та розширити фізкабінет, дати окремі кабінети сімейним лікарям. Планується закупівля нового медичного обладнання вартістю 20 тисяч доларів», — додає Юрій Стефанишин.

«Надихати наступних»

Нині на Івано-Франківщині 30 об’єднаних територіальних громад. Згідно з перспективним планом до 2020 року їх має бути 59.

ОТГ займають 25% від площі області, і у них мешкає 24% від населення Прикарпаття. Такі цифри пояснюються двома факторами — значну частину площі регіону займають гори, де мало сіл, а великі міста на кшталт Івано-Франківська, Калуша та інших все ще лише планують об’єднання.

«Не всі створені громади відповідають перспективному плану. Але в тому і суть цієї реформи — люди можуть обрати, як хочуть жити далі, а в плані містяться лише рекомендації і наміри, він є гнучким. Маємо багато планів на наступний рік, він буде виборчим, непростим, але дуже перспективним. Люди не хочуть бути приєднаними в адміністративному порядку, що влада обіцяє зробити у 2020 році з тими, хто не визначиться самостійно», — говорить Руслан Панасюк, директор Івано-Франківського Центру розвитку місцевого самоврядування.

Громади, які першими стали на шлях децентралізації, однозначно виграли, переконаний він.

«На початку було дуже багато викликів, загроз та неврегульованих моментів. Ті, хто йшли першими, мали надихати наступних та доводити: відсутність деяких законів не стане на заваді тим, хто справді прагне до змін. Старобогородчанська громада в 2015 році виглядала як маленький човник у бурхливому морі. Але з огляду на останні три роки я можу чітко сказати: не все вирішують гроші та цифри», — пояснює Панасюк.

Основним активом громади є зґуртований колектив вмотивованих людей — і у Старобогородчанській ОТГ, на думку Панасюка, він є. Крім того, директор Центру відзначає хороший рівень співпраці голови громади, старост, депутатів та членів виконкому.

«Я знаю, що у них є стратегія розвитку, командний дух та бажання забезпечити людей нову якість життя. Запорукою успіху ОТГ не обов’язково повинна бути значна територія та величезні заводи на ній», — підсумовує Панасюк.

Харківщина. Старосалтівська ОТГ

Знайомство з селищем Старий Салтів (це близько 50 км від Харкова) починається з онлайн-прогулянки.

«Ось двір нашої амбулаторії, де зараз ремонтують теплотрасу. А це дитячий майданчик, — показує на екрані мобільного телефону голова Старосалтівської об’єднаної громади Едуард Коновалов. — Нещодавно на перехрестях, біля школи, дитсадка та поряд з іншими важливими об’єктами ми встановили 20 відеокамер. Це коштувало 140 тисяч. Провели швидкісний інтернет».

Очільник громади, яка на Харківщині була створена однією з перших, пояснює: встановити камери вирішили заради безпеки. На новому офіційному сайті, що нині у розробці, буде спеціальний розділ, де сервісом зможуть скористатися усі. Відеозаписи можуть стати у нагоді і поліції.

«У березні 2016 року пройшли вибори у нашу об’єднану громаду, до якої увійшли 20 населених пунктів. В них проживає понад 8 тисяч людей. В квітні заступили на свої посади, — згадує Коновалов. — Якщо у 2016-му бюджет за рахунок власних надходжень був 13 млн грн, то в 2017 році він склав 24 млн, а із субвенціями — 54 млн. Звідки кошти? Зараз у нас залишається 60% податку на прибуток. Також намагаємося укладати договори з базами відпочинку, щоб вони перераховували кошти саме нам у бюджет. У нас їх близько 30».

Окремого кабінету у голови громади ще немає. Разом з заступниками він ділить приміщення старої сільради, поки у будівлі навпроти йде ремонт. Завершити облаштування та переїхати у більш просторий будинок через дорогу планують у грудні цього року. Нині там працює амбулаторія, денний стаціонар та лікарі вторинної ланки. Згодом має з’явитися поліцейська станція, а до Нового року — ЦНАП.

«Тут бухгалтери будуть сидіти, а тут юристи. У цій залі збиратимуться депутати — їх у нас 26, — продовжує екскурсію голова Старосалтівської ОТГ. — Колись у цій будівлі був райком партії, потім лікарня з хірургією та родзалом. Частина кімнат пустувала 20 років. Рік тому почали ремонт за державні кошти підтримки сільського населення. Зробили повністю нове опалення й освітлення. Проводку поміняли, двері. Тепер потрібно обладнати будівлю ліфтом (для людей з інвалідністю)».

Всього на території ОТГ працюють сім амбулаторій та п’ять ФАПів, шість шкіл, три дитсадки та музична школа. 

Одна з найактуальніших проблем громади — ремонт доріг. Цьогоріч провели ямковий ремонт на 10-12 вулицях. Капітальний ремонт вдалося зробити тільки у селі Хотімля по вулиці Набережній. Область на це виділила 1 млн грн, ще 390 тисяч додали з бюджету громади.

Залучені кошти. «Спочатку було страшно»

Як і колеги з Франківщини, частину робіт з благоустрою у Старому Салтові проводять за рахунок грантів та програм.

«Поставили дитячі та спортивні майданчики за ці кошти. Закупили техніку для комунальників — три машини, три трактори, газонокосарку, причеп, відвали, бо коли ми прийшли, у господарстві були лише один екскаватор та трактор, яким по 35 років, — розповідає Едуард Коновалов. — Завдяки проектам встановили баки для збору сміття по Салтову та Хотімлі, тепер систематично вивозимо відходи. Плануємо такі баки встановити у кожному населеному пункті і наладити усюди вивіз ТБО».

Деякі проекти ще на стадії виконання.

«Спочатку було дуже страшно, бо по Старосалтівській селищній раді не було взагалі жодного проекту. Не писали, — згадує голова. — Ми попробували, вийшло. Зараз і заступники, і депутати багато їздять по іншим громадам, дивляться, як там пишуть».

Наступного року по програмі DOBRE громада має отримати близько 3 млн гривень, разом з Агентством США з міжнародного розвитку розробили програму «Громадський бюджет», розповідає заступник голови громади з питань регіонального розвитку та інвестицій Костянтин Колкутін.

«Люди краще знають, що їм потрібно там, де вони живуть. Переможців визначала громада за допомогою голосування. Селищна рада до цього немає ніякого стосунку, — пояснює Колкутін. — Незважаючи на те, що інформаційну роботу провели, але ще немає довіри, тому деякі села взагалі нічого не подали».

Серед 21 учасника обрали 14 переможців. Тепер вони зможуть реалізувати у своєму селі чи селищі міні-проект з благоустрою. На ці заходи у 2019-му в ОТГ планують виділити півмільйона.

У селі Кирилівка завдяки «Громадському бюджету» планують встановити ігровий комплекс, у Хотімлі відремонтувати пам’ятник загиблим воїнам, а у Шестакове придбати комп’ютери для школи, дитячий майданчик та вуличні тренажери.

«Людей потрібно залучати до розподілу грошей»

Директор Шестаківської школи й вчитель інформатики Олексій Ткаченко — один з переможців конкурсу «Громадський бюджет». 

«У нашій школі комп’ютерному класу 16 років. Я не можу сьогодні повезти дітей на олімпіаду з інформатики, тому що немає на чому їх підготувати. Хоча 14 років тому ми займали перші місця на олімпіадах в районі, — розповідає Ткаченко. — Коли дізналися, що можемо взяти участь в розподілі бюджету, вирішив написати проект. Колектив і батьки мене підтримали. Зрозуміли, що тільки так зможемо отримати гроші з місцевого бюджету. Я розумію, що 40 тисяч сьогодні — це дуже мало, але ми зможемо придбати, ну, хоча б чотири нових комп’ютери».

Окрім комп’ютерів у школі чекають на нові вуличні тренажери. Олексій Ткаченко подавав на конкурс два проекти, які посіли перше і друге місця й отримали фінансування. Вибороти перемогу допомогли батьки учнів. Нині у школі навчається півсотні дітей.

«На 40 тисяч плануємо купити три вуличних тренажери та встановити на спортмайданчику. Поговорив з учителем фізкультури і підібрали разом, що нас цікавить,  — каже директор. — Дітям дуже потрібні як сучасні технології, так і спорт, щоб вони по закінченню школи не ходили скрючені від хвороб».

«У попередні роки на ремонт школи відділ освіти нам не виділяв практично нічого, — визнає Ткаченко. — Усі ремонти відбувалися за батьківські гроші. У цьому році на ремонт все дало ОТГ. Це і фарби, і пензлики, і цемент… Перераховувати дуже багато. Робили ремонт разом з батьками. У нас дуже активний і дружний батьківський комітет. Вони зацікавлені, щоб у школі їхнім дітям було тепло та комфортно».

Євген Шевченко теж мешкає у Шестакове. Як один з переможців конкурсу «Громадський бюджету» у наступному році він зможе витратити з місцевого бюджету 40 тисяч на придбання дитячого майданчика.

«Зараз у нас в селі немає ні дитсадочка, ні дитячого майданчика. Я впевнений, що у людей багато ідей щодо поліпшення простору навколо, але немає грошей для реалізації, — каже Євген. — Я сподіваюся, що коли вони побачать дитячий майданчик, то вже наступного року проектів буде подано більше. Це буде показник того, що бюджет участі реально працює і що кожен може щось зробити для благоустрою рідного села».

«Найсерйозніша проблема для нашого села — це відсутність дитячого садка. Але на його створення потрібен зовсім інший бюджет, не 40 тисяч. Ми б відмовилися від усіх дрібних проектів, якби нам запропонували відкрити дитсадок, — розмірковує Шевченко. — Ще одна нагальне питання — вивезення сміття. У нас немає баків по селу, та й куди його дівати незрозуміло. Хто спалює, хто вивозить у ліс. Якщо ви проїдете по посадкам, побачите, скільки там сміття».

«Люди повинні відчути покращення якості послуг»

У рейтингу за кількістю ОТГ Харківщина пасе задніх — за три роки створено 17 об’єднаних територіальних громад, хоча за перспективним планом на Харківщині мають утворити 58 ОТГ. 

У Харківському центрі розвитку місцевого самоврядування на процес формування громад в регіоні дивляться з оптимізмом і вказують на інший показник — спроможність ОТГ. 

«Об’єднання — це добровільний процес. На сьогодні у нашому регіоні об’єдналися 30% громад. Усі громади, які були створені, є спроможними, — розпровідає Діана Баринова, директорка Харківського Центру розвитку місцевого самоврядування, що був створений за підтримки програми «U-LEAD з Європою» та Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ. — Ми займаємо в Україні перше місце щодо цього показника, бо у нас немає громад, які мають маленьку чисельність. За оцінками європейських експертів, громада спроможна, якщо в ній кількість населення — 10 тисяч. За оцінками українських експертів, цей показник має бути не менше 5 тисяч. Найменша громада у нас трішки більше 6 тисяч, а майже 45% громад Харківської області мають чисельність більше 10 тисяч населення».

Першочерговий бюджетоутворюючий інструмент — податок на доходи з фізичних осіб. Чим більше людей, тим спроможніша громада і більш забезпечена, пояснює Баринова.

Один з головних викликів, з якими стикнулися ОТГ, — відсутність кваліфікованих та підготовлених кадрів. У селищних радах ніколи не було фахівців з освіти, управління ЖКГ чи культури, їм усе потрібно створювати з нуля. Причому чим більше вони залучать молоді, тим спроможніше і ефективніше буде працювати апарат громади, упевнена Баринова.

«Нині головам ОТГ доводиться набагато більше працювати, ніж тим, хто очолював сільські ради. На них тепер повна відповідальність за життєдіяльність територій. Ми націлюємо керівництво на зміни системи надання послуг. Люди повинні відчути покращення якості послуг, — каже директорка Центру. — Основна роблема — це недовіра людей до місцевої влади та влади як такої, що формувалася протягом багатьох років, ще з радянських часів. Націлюємо представників ОТГ, щоб змінилася система взаємовідносин та з’явився діалог. Місцева влада має бути підзвітна громаді. Так повинно було бути завжди, але насправді не реалізовувалось. Сьогодні ОТГ ідуть по цьому шляху. І це їх принципова відмінність від сільських рад».

Коли люди бачать, що можуть впливати на витрати, бачать зміни, робить висновок директорка регіонального Центру місцевого самоврядування. І якщо в 2015 році, за словами Баринової, люди взагалі не сприймали реформу, жорстко її критикували і категорично не хотіли об’єднуватися, то сьогодні вже обговорюють формати об’єднання і жалкують, що втратили час. 

Проект «Громадський бюджет» нині впроваджується у Нововодолазькій і Мереф’янській ОТГ. У Старосалтівській громаді планують активніше працювати з мешканцями, щоб наступного року отримати зо дві сотні проектів від земляків. 

Автори: Тарас ВОЛОШИН, Надія ШОСТАК
Фото: Тарас ВОЛОШИН, Павло ПАХОМЕНКО

Спільний проект редакцій «Галицький кореспондент» і «МедіаПорт» здійснюється за підтримки Фонду розвитку ЗМІ Посольства США в Україні. Погляди авторів не обов’язково збігаються з офіційною позицією уряду США.