Сколько стоит загранпаспорт. Два разных решения суда
Словосочетание «административные услуги» навевает скуку — ровно до тех пор, пока, красный и разъярённый, в бессильной ярости не вываливаешься из коридоров ОВИРа, ГАИ или паспортного стола, с оттяжкой хлопая дверью. Эта история — не сенсация и не обличительное расследование. Но всё же рассказать её мне кажется важным. Потому что знание и информация многое меняют в голове. Пусть не быстро, но тем системнее перемены.
«Высший административный суд Украины признал законными платежи при оформлении заграничного паспорта». Первой эту новость — 18 сентября, спустя день после решения суда, — опубликовала Государственная миграционная служба Украины, присовокупив победный комментарий.
«Суд поддержал позицию Государственной миграционной службы и поставил логическую точку в спорах по поводу обязательных платежей при оформлении загранпаспортов».
Монополист на оказание административных услуг — государство — сообщил гражданам, что имеет право и будет впредь.
По чистой случайности в Едином государственном реестре судебных решений — это полная база всех решений всех судов страны — «МедиаПорт» обнаружил другое решение того же Высшего административного суда. На ту же тему, но с противоположными аргументами, выводами и решением.
Учитывая, что «суд» — направление, по которому чиновники от мала до велика очень часто отправляют недовольных существующим положением вещей украинцев, проследить историю рассмотрения обоих дел показалось мне любопытным.
Первая инстанция
Судиться с Государственной миграционной службой Украины, в лице её районных подразделений в Запорожье, начали два жителя этого города. Оба обратились в Запорожский областной административный суд. Оба настаивали, что районные подразделения, по старинке назовём их ОВИРами, «неправомерно» отказались выдать им загранпаспорт.
Истцы, каждый в своём отдельном иске, подчёркивали, что ответчик — ОВИР — незаконно требует дополнительные деньги за оформление и выдачу загранпаспорта, а именно плату за бланк документа (120 гривень) и плату за услуги службы (87 гривень 15 копеек).
Граждане, подавшие иски, аргументировали свою позицию тем, что на основании Декрета Кабинета Министров от 21 января 1993 года «О государственной пошлине», Государственная миграционная служба имеет право брать с желающих получить документ для выезда за рубеж только пошлину — 170 гривень. А дополнительные платежи Правилами оформления и выдачи паспорта гражданина Украины для выезда за границу, утверждёнными постановлением Кабмина от 31 марта 1995 года, не предусмотрены.
Запорожский областной административный суд обоим истцам в удовлетворении их требований отказал (одному 23 июля 2012 года, другому 1 августа 2012 года).
Апелляция
После проигранного суда первой инстанции оба гражданина по очереди отправились в Днепропетровский апелляционный административный суд. Уточню, что два аналогичных дела против Государственной миграционной службы здесь рассматривали разные коллегии судей.
Апелляционный суд в обоих случаях суд принял сторону граждан, причём на почти аналогичных основаниях.
Ответчик — Государственная миграционная служба, — обосновывая законность своих требований к гражданам заплатить, кроме пошлины, ещё за услуги и за бланк паспорта, ссылалась на постановление Кабмина Украины от 26.10.2011 года №1098, которое определяет Порядок предоставления подразделениями МВД и ГМС платных услуг.
Из решения Днепропетровского апелляционного административного суда, 5 февраля 2013 года:
«Правовий аналіз вказаної постанови КМУ свідчить про те, що платні послуги можуть бути надані за заявою особи, тобто за наявності у неї бажання отримати таку послугу, а не про обов’язковість замовлення такої послуги з метою, зокрема, оформлення паспорту громадянина України для виїзду за кордон. В іншому випадку, якщо приймати до уваги позицію відповідача про обов’язковість таких послуг, постанова КМУ №1098 від 26.10.2011р. буде суперечити вимогам Закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України».
Дословная цитата есть и в решении Днепропетровского апелляционного административного суда по второму делу, датированном 19 февраля 2013 года. Также в обоих решениях суд отметил ещё одну особенность требований Государственной миграционной службы.
Из решений Днепропетровского апелляционного административного суда от 5 февраля и 19 февраля 2013 года:
«Крім того, представник відповідача не зміг пояснити зміст послуги саме вартістю 87,5 грн., яка полягає в оформленні та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон».
Относительно законности платы за бланк загранпаспорта у двух коллегий судей Днепропетровского апелляционного административного суда были разные мнения.
В решении от 5 февраля 2013 года суд настаивал, что пошлина — единственное, что может требовать ГМС при оформлении загранпаспорта. В решении же от 19 февраля 2013 года теоретическую необходимость платить за бланк суд признавал, но практически разрешил истцу этого не делать, покольку ГМС не мог обосновать стоимость документа.
Из постановления Днепропетровского апелляционного административного суда, 19 февраля 2013 года:
«…суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що під час оформлення та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон повинна здійснюватися оплата вартості бланку паспорта.
Проте нормативний документ МВС України, який би визначив таку вартість, відсутній, а посилання відповідача на товарно-транспортні накладні, отримані від головного розпорядника коштів — МВС України — є безпідставним, оскільки товарно-транспортна накладна не є документом, який визначає вартість такого бланку, а крім того, такі накладні отримуються органом МВС, що здійснює оформлення паспорту лише після його оформлення, а вимога про оплату бланку паспорта пред’являється до його виготовлення.
Також відповідачем під час розгляду справи на вимогу суду не надані докази витрат МВС на придбання бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон, а зазначено, що дана інформація є конфіденційною.
Таким чином, вимога відповідача про необхідність сплати вартості бланку паспорта саме в розмірі 120 грн. є необґрунтованою».
Раскрывать тайну формирования стоимости бланка Государственная миграционная служба не посчитала нужным на обоих заседаниях. Монополист на выдачу загранпаспортов защищал расчёты, ссылаясь на конфиденциальность своих взаимоотношений с изготовителем бланков.
Из постановления Днепропетровского апелляционного административного суда, 5 февраля 2013 года:
«Не надано представником відповідача і доказів вартості бланку паспорта. На вимогу суду щодо надання доказів, які підтверджували вартість бланку, надано лист Державної міграційної служби, який адресовано управлінням на місцях, та в якому йдеться про те, що взаємовідносини між Державною міграційною службою та консорціумом «ЄДАПС» (виробником персоніфікованих документів) є конфіденційною інформацією».
Апелляционный суд, повторюсь, удовлетворил требования обоих истцов. В первом случае обязал районный ОВИР выдать гражданину загранпаспорт, во втором — обязал ОВИР ещё раз рассмотреть документы, поданные для получения загранпаспорта истцом.
Высший административный суд
Государственная миграционная служба подала кассации на оба решения Днепропетровского апелляционного административного суда в Высший административный суд Украины.
Решение по первой кассации ВАСУ принял 5 июня 2013 года, согласившись с выводами апелляционного суда. Дальше будет длинная, но показательная цитата.
Из решения ВАСУ, 5 июня 2013 года:
«Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги [позивача], апеляційний суд обґрунтовано виходив з того, що порядок оформлення та видачі паспортів, визначений Законом №3857-XII та Правилами, а тому СГІРФО Орджонікідзевського РВ Запорізького МУ ГУ МВС України не мав права вимагати від нього подання інших, не передбачених цими Законом та Порядком, документів і платежів.
Окрім того, провівши правовий аналіз положень постанови Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року №1098 «Деякі питання надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг», на яку послався відповідач в обґрунтування спірного рішення, апеляційний суд дійшов правильного висновку, що такі послуги можуть надаватися особі лише за її письмовою заявою, тобто за наявності у неї бажання їх отримати, і не мають обов’язкового характеру. В іншому ж разі ця постанова суперечитиме статті 7 Закону № 3857-XII, яка чітко визначає, що правила оформлення і видачі паспортів визначаються Кабінетом Міністрів України відповідно до цього Закону і підлягають опублікуванню.
Також, як вірно зазначив апеляційний суд, особа, яка звертається за оформленням паспорта, зобов’язана відповідно до пункту 10 Правил оплатити державне мито за оформлення і видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон у розмірі 170 гривень і, оплачуючи послугу відповідача «оформлення і видача паспорта громадянина України для виїзду за кордон» у розмірі 87 гривень 15 копійок, у такий спосіб сплачує вартість одних і тих же його дій (послуг) вдруге.
Суті такої послуги не пояснив і представник УДМСУ в Запорізькій області під час апеляційного розгляду справи, а відповідно до частини другої статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України) в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Не доведено відповідачем під час розгляду справи і правомірності своїх вимог зі сплати послуги, що передбачає видачу бланка.
Так, пунктом 4 Порядку надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року №1098, визначено, що у разі надання послуги, що передбачає видачу бланка, розмір плати за її надання визначається з урахуванням витрат, пов’язаних з придбанням відповідної продукції.
На вимогу суду надати докази вартості бланку паспорта представник відповідача надав лист ДМС України, адресований його територіальним управлінням, про те, що відносини між нею та консорціумом «ЄДАПС» (виробником персоніфікованих документів) є конфіденційною інформацією.
Таким чином, при вирішенні даного спору апеляційний суд надав правильну юридичну оцінку обставинам у справі та дійшов обґрунтованого висновку, що постанова Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року №1098, на яку послався відповідач в обґрунтування своїх заперечень на позов, правовідносини у сфері оформлення та видачі паспортів громадян України для виїзду за кордон не регулює, а тому не підлягає застосуванню до спірних правовідносин».
Этим решением ВАСУ оставил без изменений постановление Днепропетровского апелляционного административного суда от 5 февраля 2013 года — за исключением одной формулировки.
Отметив, что апелляционный суд вмешался в полномочия органа государственной власти, ВАСУ изменил формулировку «обязать управление ГМС в Запорожской области оформить и выдать паспорт на основании поданных им документов» на «обязать управление ГМС в Запорожской области повторно рассмотреть вопрос относительно оформления и выдачи [истцу] паспорта гражданина Украины для выезда за границу на основании поданных им документов».
Однако другая коллегия судей Высшего административного суда, рассматривая второй иск 17 сентября 2013 года, приняла диаметрально противоположное решение.
В этот раз суд посчитал, что Постановления Кабмина, которыми утверждён Перечень платных услуг, которые предоставляются подразделениями МВД и ГМС, и Порядок предоставления этих услуг, — а именно на них основывалась Государственная миграционная служба, требуя дополнительные деньги за бланк паспорта и собственные услуги, — Закону Украины «О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины» не противоречат. А значит, все изложенные там требования — законны.
Из решения ВАСУ, 17 сентября 2013 года:
«Згідно пункту 4 Порядку надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 26 жовтня 2011 року №1098, у разі надання послуги, що передбачає видачу бланка або номерного знака, розмір плати за її надання визначається з урахуванням витрат, пов’язаних з придбанням відповідної продукції. Обсяг таких витрат визначається МВС.
А висновок суду апеляційної інстанції про відсутність у позивача обов’язку оплатити послугу за оформлення та видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон […] з підстав не подання останнім письмової заяви про надання такої послуги, є помилковим, оскільки не ґрунтується на вимогах п. 2 Порядку надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби платних послуг, за змістом якого такою заявою є саме заява позивача про оформлення та видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон, з якою він звернувся до СГІРФО Шевченківського районного відділу Запорізького МУ ГУ МВС України в Запорізький області».
Таким образом, рассматривая второй иск, ВАСУ принял сторону Государственной миграционной службы.
Оценить, какое из решений ВАСУ, с точки зрения права, верно, а какое нет, неспециалисту трудно. Зато совсем не сложно заменить, что в последнем решении суда нет ничего о нежелании МВД объяснить, почему бланк загранпаспорта стоит 120 гривень и в чём именно состоят услуги службы, за которые требуется заплатить 87 гривень 15 копеек. Эти моменты, на которые дважды обращал внимание Днепропетровский апелляционный административный суд и один раз сам ВАСУ, теперь из «дискуссии» выпали напрочь. «Объём этих расходов определяется МВД», — коротко и ясно.
Одно из двух
Два разных решения одного и того же суда по одному и тому же вопросу. Какое из них «считается», а какое нет?
В пресс-службе Высшего административного суда Украины в ответ на запрос «МедиаПорта» объяснили, что случаи неодинакового применения судами одних и тех же норм права — не редкость.
Из ответа ВАСУ на запрос «МедиаПорта»:
«Нельзя сказать, что такие ситуации бывают часто, но даже единичные случаи негативно сказываются на качестве судебных решений не только Высшего административного суда, но и всей системы административных судов, поскольку суды низших инстанций учитывают при рассмотрении дел практику ВАСУ. […] Именно поэтому председатель суда Игорь Темкижев обратился к руководству апелляционных и окружных админсудов с просьбой сообщать обо всех замеченных случаях применения неодинаковой судебной практики по аналогичным спорам судьями ВАСУ».
В пресс-службе ВАСУ говорят, что иски о стоимости устуг — редкая категория споров, поэтому «практика относительно таких вопросов в ВАСУ ещё не устоялась». Но «этот случай положит начало формированию единой позиции суда в аналогичных спорах».
Сам «этот случай» судьи тоже уже обсудили. И выбрали из двух своих решений — правильное.
Из ответа ВАСУ на запрос «МедиаПорта»:
«Судьи третьей судебной палаты Высшего административного суда уже успели обсудить эту ситуацию на оперативном совещании и пришли к единому мнению, что практика решения подобных споров должна формироваться в соответствии с последним решением ВАСУ от 17.09.2013 г.»
Победный клич Государственной миграционной службы.
P.S. Внимательные читатели обратили внимание «МедиаПорта» на то, что в этой истории может случиться продолжение.
Это действительно так. В соответствии с Кодексом административного судопроизводства пересмотреть судебные решения ВАСУ имеет право Верховный Суд Украины.
Обратиться туда могут стороны процесса и другие лица, которые участвуют в деле. Основанием для пересмотра, согласно Кодексу административного судопроизводства, будет как раз неодинаковое применение судом одних и тех же норм материального права, что привело к появлению разных по содержанию судебных решений (статья 237).