Cui prodest? История игорного бизнеса в Украине
Чтобы понять, «Cui prodest» (с латинского — «кому выгодно»), придётся мыслить самостоятельно. Много читать, анализировать и делать выводы. Заранее скажу, однозначного ответа этот длинный и сухой текст не даст. Однако тут тщательно собраны официальные документы с каждого этапа витиеватого пути украинских казино. Невнятные попытки государственного контроля, странное лоббирование и неожиданные фамилии. В долгой работе с документами иногда возникало ощущение «таинства большой политики», а иногда «абсолютной глупости и неразберихи». Наберитесь терпения. И «клик» вам в помощь…
Первое легальное казино на территории Украины появилось в 1991 году в подвале столичного отеля «Киевская Русь». К середине девяностых игорные заведения были уже во всех крупных городах страны.
В 1996-м выходит Закон «О патентовании некоторых видов предпринимательской деятельности», который учитывает и субъектов игорного бизнеса. Казино — частные, государство — «в доле». Годовой торговый патент на игровой автомат стоит эквивалент 350 экю (европейская валютная единица, предшественница евро). Рулетка — экв. 8 тысяч экю.
В 2002-м Президент Украины Леонид Кучма издаёт Указ, в котором национализирует (читай монополизирует) выпуск и проведение лотерей. Под горячую руку в контекст попадают и азартные игры. Президент требует от Кабмина («с целью обеспечения прозрачности и увеличения поступлений в государственный бюджет») подготовить законопроект, который бы усилил государственное регулирование в этой области.
Кабмин в качестве прозрачности предлагает механизировать контроль над перемещением денег в казино. Перевести игровые автоматы на фискальный режим работы. До этого ежедневную инкассацию жетонов вручную проводили государственные инспекторы. Но с ростом количества автоматов расходы на подобный контроль превысили бы доходы от них.
Идея механизации не прошла. Дело в том, что в Украине использовали около 50 видов игровых автоматов, большинство из которых импортные. Владельцам потребовалось бы перезаключить контракты с каждым производителем. Потому что только производитель имеет право потрошить внутренности машины.
В 2005-м по стране прокатилась масштабная кампания по уборке с улиц «одноруких бандитов». Игровые автоматы под открытым небом следовало перенести в специальные помещения и поставить охрану, чтобы можно было оградить от азартной игры несовершеннолетних. Где-то снесли, где-то открыли снова. В общем сработал «закон сохранения веществ игровых автоматов».
Осенью 2006 года народный депутат Сергей Матвиенков подготовил законопроект «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр», ключевые положения которого «убили» бы мелких игроков на рынке. А оставшиеся крупные компании: а) государству будет легче контролировать и б) они весомо будут пополнять бюджет страны.
Основные тезисы законопроекта Матвиенкова:
• Уставной фонд компаний, которые хотят заниматься игорным бизнесом, должен быть не менее пяти миллионов евро
• В залах должно быть не менее тысячи игровых автоматов
• Стоимость лицензии для предпринимателей (деньги идут в бюджет страны) — один миллион евро
Далее, один за одним, по очереди свои законопроекты регистрируют:
Ксения Ляпина (депутат от «Нашей Украины») — «Проект Закона об азартных играх»
Валерий Писаренко (тогда БЮТ) — «Проект Закона о правовом регулировании организации и проведения азартных игр на территории Украины»
Кабинет Министров в лице Николая Азарова — «О государственных лотереях и других азартных играх».
Все проекты в общем похожие, но в деталях разные (для сравнения, лицензия на пять лет согласно проекту Кабмина стоила бы 150 тысяч евро). Все получили в Раде одинаковый статус — «заслушано и снято с рассмотрения».
Осень 2007-го. Новый созыв депутатов и новый всплеск желающих порулить навести порядок в игорном бизнесе. За первые три месяца работы Верховной Рады народные избранники внесли три законопроекта на тему азартных игр.
№1016 «Проект Закона Украины об азартных играх». Автор — народный депутат от Партии регионов Григорий Смитюх
Тезисно:
• Перенести игорный бизнес на конкретные территории (создать игорные зоны)
• Уставной фонд для компаний должен быть не меньше 1,5 миллиона евро
• Возрастное ограничение для игроков — 21 год (в более ранних проектах обычно называли 18 лет)
Из пояснительной записки Григория Смитюха:
Повсеместное, мало контролируемое размещение игровых автоматов и другого специального оборудования приводит к существенным экономическим, моральным и другим негативным последствиям для общества. Прежде всего в деле воспитания молодого поколения, представители которого составляют более 75% посетителей залов игровых автоматов и ориентируются в своём жизненном выборе преимущественно на ожидаемый выигрыш, а не обучение, получение профессии и высокопрофессиональную продуктивную работу.
К азартным играм депутат в том числе относит (более ранние проекты не учитывали таких деталей) пари на тотализаторе и в букмекерских конторах, игры на игровом оборудовании (включая компьютерное), которые проводятся с целью получения материальной выгоды.
№ 1016-1 «Проект Закона Украины о правовом регулировании организации и проведении азартных игр» от Валерия Писаренко зарегистрирован через четыре дня после Смитюха.
Речь в нём идёт о тех же игорных зонах. Основная идея — «с глаз долой, из сердца вон».
Из пояснительной записки Валерия Писаренко:
Доступность азартных игр, их количество и разнообразие несёт в себе чрезвычайный соблазн для людей, которые не способны сопротивляться своей зависимости от них. (Психологи считают, что игровая зависимость сильнее алкогольной и наркотической. Однако если наркотики в Украине запрещено реализовывать и к ним нет свободного доступа, то игровые автоматы стоят на каждом шагу!)
3. Дальше за дело взялись женщины. №1016-2 «Проект Закона Украины о государственном регулировании деятельности по проведению азартных игр» на рассмотрение внесли народные депутаты Оксана Билозир, Ирина Геращенко и Елена Кондратюк.
Игорный бизнес дамы называют «национальным горем», а минимальный уставной капитал для компаний видят в сумме от 200 тысяч евро. Так же, как и коллеги-мужчины, они предлагают запретить казино и залы игровых автоматов на территории населённых пунктов.
Из пояснительной записки Оксаны Билозир:
Масштабное развитие этого явления создаёт условия для негативного воздействия на нравственное и психическое состояние лиц, увлекающихся азартными играми, прежде всего — несовершеннолетних. У значительного числа граждан Украины появилась игромания, зависимость от игры. Молодёжь, в том числе подростки, составляет основную категорию лиц, пользующихся услугами игорных салонов и автоматов в ущерб учебной деятельности и активному отдыху.
Все три проекта Верховная Рада отклоняет.
За основу депутаты принимают проект Кабинет Министров в лице Юлии Тимошенко №3535 «О государственном урегулировании деятельности в сфере игорного бизнеса». Лицензию владельцам (казино, игровые автоматы, букмекерские конторы, салоны виртуальных игр) предлагают приобретать ежегодно. Стоимость одной — 400 тысяч евро.
Из пояснительной записки министра финансов Украины Виктора Пинзеника:
С начала 90-х годов прошлого века в странах СНГ, в том числе и в Украине, стала интенсивно развиваться новая форма предпринимательства — игорный бизнес в его различных легальных и нелегальных проявлениях. Эта своеобразная предпринимательская деятельность беспрекословно требует совершенного правового регулирования и надлежащего контроля со стороны государства в лице его соответствующих органов.
Законопроект отправляют на второе чтение.
Неизвестно, как сложилась бы его судьба, но 7 мая 2009 года в Днепропетровске загорелся зал игровых автоматов. Пожар унёс жизни десяти человек. Премьер-министр Юлия Тимошенко на срочном заседании Кабмина называет ЧП «толчком для принятия комплексных решений по наведению порядка в игорном бизнесе в целом по стране».
На тот момент уже месяц, как в ВР зарегистрирован законопроект №4268 «О запрете игорного бизнеса в Украине». Инициаторы – народные депутаты Украины Григорий Смитюх и Валерий Писаренко.
Из пояснительной записки депутатов:
Необходимость принятия данного закона вызвана стремительным ростом за последние годы количества субъектов и объектов игорного бизнеса Украины, осложнением криминогенной ситуации на указанных объектах, в частности, ростом количества преступлений, связанных с зависимостью от азартных игр, и финансовых правонарушений в этой сфере.
В качестве аргументов законопроекта депутаты приводят такую статистику: не менее 75% игроков на автоматах — студенты и школьники; в городах с населением полмиллиона жителей — 5% зависимы от азартных игр; каждый четвёртый проигравший думает о самоубийстве.
Смитюх и Писаренко всерьёз обеспокоены психическим здоровьем молодёжи и предстоящими расходами на лечение.
Из пояснительной записки депутатов:
Развитие игорного бизнеса сопровождается ростом численности населения с инфантильными ценностями: надежда на удачу освобождает человека от ответственности за свои действия, от необходимости принимать социально зрелые и ответственные решения. Игровая зависимость заставляет общество в ведущих странах мира нести немалые расходы на создание медико-социальных бригад скорой помощи в составе психиатра, психолога и социального работника.
В сложившихся условиях, уверены депутаты, очень важно ЗАПРЕТИТЬ игорный бизнес. Весь. Казино (в том числе виртуальные), игровые автоматы, букмекерские конторы.
15 мая Верховная Рада 6-го созыва поддержала проект закона. Единогласно.
Тысячи предпринимателей и сотрудников казино в крупных городах выходят на улицы с плакатами «4268 — геноцид украинского народа». У здания секретариата Президента пикетчики требуют ветировать закон.
Президент Украины Виктор Ющенко закон не подписывает. Основные аргументы Гаранта очевидны: тысячи людей потеряют работу, предприниматели понесут миллионные убытки. (За лицензии впрок владельцы бизнеса заплатили 30 миллионов евро, ещё 400 миллионов гривень заплатили за торговые патенты.)
Из пояснительной записки Президента:
Не могу согласиться с предложенной Законом концепцией решения этого вопроса как таковой, что нарушает ряд норм Конституции Украины. Результатом одномоментного внедрения таких норм может стать массовая ликвидация учреждений игорного бизнеса и, как следствие, массовые увольнения их сотрудников, которые пополнят ряды безработных (ориентировочно 200 тысяч человек). Следовательно, это приведёт к нарушению конституционного права граждан на труд и на достаточный жизненный уровень для себя и своей семьи.
Президент говорит и о значительных потерях в бюджете. Называет цифры. Налоги от игорного бизнеса составляют 3,5 миллиарда гривень в год. Также прогнозирует неизбежный уход казино в тень.
В качестве альтернативы Виктор Ющенко предлагает временно приостановить деятельность игорного бизнеса. До создания специальных зон. А потерявшим работу выплачивать пособие.
Депутаты ни одно из предложений Президента не поддержали. Единогласно преодолели вето (390 голосов «за» ни одного «против»).
25 июня 2009 года «Закон о запрете игорного бизнеса в Украине» вступил в силу. Теперь в стране участие в азартных играх запрещено (то есть запрещено делать ставки, которые дают возможность получить выигрыш и результат которых полностью или частично зависит от случайности). Ранее купленные лицензии аннулируются.
Небольшой оптимизм для людей, потерявших бизнес и работу, вселяют разве что переходные положения Закона:
Закон вступает в силу со дня опубликования и действует до принятия специального законодательства, предусматривающего право осуществления игорного бизнеса в специально созданных игорных зонах.
На юридических сайтах публикуют подробные инструкции, как вернуть деньги, уплаченные за патенты и лицензии.
В списке достижений на официальном сайте Юлии Тимошенко появляется пункт №25 «Правительство Юлии Тимошенко закрыло игорный бизнес, чтобы защитить нравственность, духовность, спокойствие детей, подростков и семей».
Часть казино тем временем «перепрофилируются» в покер-клубы. Часть — снимает вывески и работает «подпольно».
По сути, в таком виде игорный бизнес в Украине существует по сей день. С двумя оговорками: первая — молодежь «в ущерб учебной деятельности и активному отдыху» продолжает играть, вторая — казна страны не пополняется.
Хотя тему не прекращали «трепать» на всех ветвях власти. Создавать концепции (Минфин, 2009), ужесточать (Янукович, 2010),, усовершенствовать (Королевская, 2011), вносить изменения (Янукович, 2012).
Отдельные депутаты продолжали предлагать законопроекты. Апрель 2011-го: Сергей Осика (БЮТ) — «Проект Закона об азартных играх». Сентябрь 2011-го: Олег Царёв (ПР) — «Проект Закона об игорном бизнесе в Украине».
Через три года после «тотального запрета» народные депутаты Юрий Полунеев и Виктор Корж инициируют законопроект «О государственных лотереях».
Пояснительная записка депутатов начинается со слов:
Сегодня ситуацию на рынке лотерей в Украине можно охарактеризовать как крайне недоразвитую.
«Доразвивать ситуацию» нардепы предлагают незатейливо. Организатором лотерей, согласно законопроекту, выступает исключительно Кабинет Министров Украины. Распространителем — предприниматели. Принятие закона сулит государству доход чуть больше 2,5 миллионов гривень и 25,5 тысяч рабочих мест. Причём цифры в пояснительной записке посчитаны вперёд до 2015 года. Есть у законопроекта и социальная составляющая. Точнее, была. Проведение лотерей предусматривало отчисления денег детям с диагнозом «рак». Однако Президент Виктор Янукович эти пункты «вычеркнул», мотивируя нестыковкой их с законом о госбюджете. В общем, Гарант внёс изменения, депутаты поддержали, и в конце концов 6 октября 2012 года Закон вступил в силу.
При чём тут игорный бизнес? В результате принятого закона «однорукие бандиты» (у которых в процессе технического прогресса к этому времени отвалилась рука) реинкарнировали. Теперь игровые автоматы — «специальные машины для принятия ставок». А в залах можно вполне законно сыграть… в лотерею.
Через четыре месяца, в начале февраля 2013 года, Министерство финансов наконец анализирует ситуацию и предлагает наложить мораторий на выдачу лицензий по выпуску и проведению лотерей. Потому что:
Закон Украины «О государственных лотереях в Украине» даёт возможность частным операторам лотерей привлекать граждан Украины к участию в азартных играх под видом лотерей, что, в свою очередь, ставит под сомнение законность действий игроков во время участия в таких лотереях.
И снова Верховная Рада теперь уже текущего, 7-го созыва «поднимает вопрос». Инициатор — Олег Царёв, Партия регионов. В официальных документах снова маячит словосочетание, заезженное за десять лет: «Проект Закона об игорном бизнесе в Украине».
В пояснительной записке всё та же «песнь о бедных подростках», прорехах в бюджете и, собственно, отсутствии контроля.
Из пояснительной записки депутата Царёва:
С принятием Закона Украины «О запрете игорного бизнеса в Украине» 15 мая 2009 года, который установил тотальный запрет на ведение игорного бизнеса и участие в азартных играх, проблема решена не была, поскольку весь игорный бизнес остался в тени, вне всякого контроля государством. Однако доступ к нему для населения и его вредное воздействие не уменьшились. Кроме того, государство потеряло любые поступления в государственный бюджет от осуществления этой деятельности.
Свежий законопроект РАЗРЕШАЕТ проведение азартных игр. Правда, со множеством оговорок. Место — казино при отелях. Площадь каждого — не менее 400 квадратных метров. Стоимость лицензии для организаторов (о сроках — невнятно) — от 10 до 40 миллионов гривень. И ещё 34 страницы разных регулирующих правил.
Проект зарегистрирован 1 февраля 2013 года. Статус — «внесён на рассмотрение Верховной Рады». Ждём.